Заместитель министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Максим Егоров недавно снова поднял тему применения ГЧП-модели при реализации проектов водоснабжения и водоотведения для инфраструктуры ЖКХ, прогнозируя повышение их инвестиционной привлекательности. Насколько реалистичен этот прогноз? И как вообще сегодня воспринимается идея государственно-частного партнёрства в российском инвестиционно-строительном комплексе? Перспективы использования модели ГЧП в проектах ЖКХ мы обсудили с вице-президентом Национальной палаты инженеров, кандидатом экономических наук Владимиром Малаховым.
Есть прогресс!
— Да, я просмотрел эту информацию, — отвечает Владимир Иванович на мой вопрос о высказывании Максима Егорова. — Это относительный прогресс в развитии ГЧП-философии, поскольку все предыдущие попытки в принципе имели мало общего с самой концепцией государственно-частного сотрудничества.
В чём, собственно, прогресс? Мы неоднократно говорили, что Российское законодательство о ГЧП-проектах – это не более чем вычурная форма увода части предметов госзакупок из-под конкурсных процедур для однозначной победы «нужного и соответствующего» партнёра, который в конце концов и получит государственное финансирование. Реальная практика ГЧП предполагает соизмеримость участников и их интересов. Если мелкий и средний частный бизнес оперирует горизонтом инвестирования 3-5-8 лет, то для ЖКХ-проектов государства это вообще не сроки. А значит, и соисполнителем проектов ГЧП могут быть только институциональные, пусть частные, но крупные бизнес-структуры, о которых и говорится в предложении замминистра. Он говорит о соглашениях с Росводоканалом, Сбербанком и вообще декларирует, что именно крупный бизнес проявляет всё больше внимания к ГЧП-проектам в сфере ЖКХ. Это и есть прогресс соизмеримости, хотя к сути ГЧП это тоже не имеет отношения.
— То есть малый и средний бизнес не может принимать участия в ГЧП-проектах?
— Нет, конечно, никто не запрещает МСБ принимать участие в ГЧП-проектах, только надо чётко осознавать, что желание как можно быстрее вернуть свои вложения и получить инвестиционный доход, тем более в такие рисковые активы, как сети ЖКХ – это нормальное желание. Подобных волн активизации ГЧП-тематики было много, и все они заканчивались ничем по той же самой причине. Крупному бизнесу, который имеет высокую внутреннюю норму окупаемости инвестиций, подобные проекты неинтересны, а мелкий и средний бизнес ищет быстрой окупаемости, что в итоге сказывается на тарифе для граждан. Ну вот давайте вам предложим построить новые инженерно-коммунальные сети и согласуем тариф по текущим ставкам на аренду муниципалитетом ваших сетей. В результате окупаемость будет лет 15-20… Вам это надо?
Что там будет через 10 лет, неизвестно, а ведь сети надо ещё поддерживать в исправном состоянии, то есть нести операционные издержки. Так что это всё были фантазии на тему повышения своего рейтинга, к реальности отношения они не имели.
Зачем бизнесу ГЧП?
— Почему же тогда сейчас у крупного бизнеса появляется инвестиционный интерес? Неужели так выросла окупаемость проектов ЖКХ?
— Конечно, нет! Здесь несколько причин — объективных и субъективных, макроэкономических и политических.
Во-первых, сегодня у многих игроков рынка, особенно у крупного бизнеса, избыток свободных денег. Они не знают, куда вкладывать свободный кэш-поток, реально интересных областей мало, ставки рефинансирования на дне, депозитные ставки банков там же – всё это говорит о финансовом пресыщении. В этих условиях и проекты ЖКХ в длинной перспективе могут показаться не такими уж и убыточными. Крупному бизнесу это стало интересно.
Во-вторых, бизнес получает поручения сверху – реализовывать свою социальную ответственность в виде коммунальных инвестиций, а не просто распихивать средства по зарубежным банкам. Это полезно и влечёт за собой инициацию инфраструктурных проектов под защитой государства (а это тоже один из критериев отнесения к ГЧП-проектам).
Есть и иные причины — например, реализация девелоперского проекта на участке, где у региональных властей нет средств на создание инженерной инфраструктуры. Почему бы это не сделать ГЧП-проектом и не представить как сотрудничество для всего города?
Приведу в пример проект, в котором я лично принимал участие – строительство Юго-Западной ТЭЦ в Санкт-Петербурге. Нехватка мощности для новых девелоперских проектов потребовала строительства новой тепловой генерации. Решили сделать проект ГЧП: частный бизнес строит ТЭЦ и эксплуатирует до окупаемости с последующей передачей в городское управление. А город создаёт правовые основы для обеспечения окупаемости, подводит газ к границе участка и устанавливает тариф. Был установлен специальный тариф для выполнения бизнес-плана, отличающийся от общего городского тарифа. Через два года дошло, что такое невозможно: как одни горожане будут платить по одному тарифу, а жители новых районов – по другому, завышенному для обеспечения окупаемости ГЧП-проекта? Понятно, что это абсурд, решение отменили. Частный партнёр тут же отказался от такого ГЧП-проекта, и ТЭЦ достраивали исключительно за счёт городского бюджета. Так что и крупному бизнесу ГЧП не всегда в радость. Проблема в том, что реально всё это не имеет отношения к ГЧП-концепции.
«ГЧП — это необходимость отступать от правил»
— Что вы имеете в виду? У нас ведь прописана классификация ГЧП-проектов, есть соответствующий закон, есть практика и наработанная статистика эффективности.
— Со статистикой спорить сложно — просто потому, что каждый интерпретирует некие данные в собственную пользу. Если надо назвать некое событие успешным ГЧП-проектом, его так и назовут, даже если по факту это просто завуалированная форма кредитования госбюджета партнёром-соисполнителем.
Критическим отличием ГЧП-проекта от обычной госзакупки является невозможность создания или изменения необходимого государству актива в существующих условиях хозяйствования с применением текущих, законодательно закреплённых механизмов финансирования. У нас же государственно-частным партнёрством считается скорее констатация неспособности государственных институтов организовать обычную работу. Никаких сверхнормативных усилий для реализации этих проектов не требуется, а требуется системная работа по выполнению решений.
А ГЧП-проект всегда предполагает необходимость отступать от существующих правил и формировать временную экосреду для бизнеса, которая инициирует инвестиционный интерес. В дальнейшем, если эта схема становится общепринятой, то она закрепляется законодательно. Если задача решена и актив больше не интересен государству, то объект отдаётся в ведение бизнеса на обычных условиях. Поэтому под ГЧП понимается особая, но всегда временная форма реализации государственных проектов с привлечением частного бизнеса, реализация которых невозможна каждой стороной в отдельности в текущих условиях хозяйствования.
Почему невозможна? Как мы уже говорили, для частного предпринимателя или бизнеса реализация такого проекта экономически непривлекательна, проект технически и организационно невыполним без привлечения административного ресурса государства. А государственному органу реализация данного проекта крайне необходима для выполнения его социальных обязательств — как прямых, так и опосредованных через комплексный социальный эффект, — но у него отсутствуют необходимые для этого финансовые ресурсы и профессиональные компетенции. Поэтому государство готово пойти на создание временных, но особых условий реализации такого проекта.
То есть каждый набор условий для реализации конкретного ГЧП-проекта является индивидуальным решением властей и не тиражируется на иные аналогичные проекты. А что у нас? У нас государство снисходит до частника своим разрешением присоединиться к его проекту, устраивает конкурс, кому достанется послепроектное финансирование, по сути – делает конкурс на одного соинвестора, которому создаются внеконкурентные условия на самых обычных проектах.
Кто ответит?
— Получается, то, что мы называем ГЧП-проектами, по факту таковыми не является. Что же делать, чтобы реальное ГЧП-сотрудничество заработало в полной мере?
— Я бы не стал только критиковать ГЧП-реализацию, у нас есть и много примеров из разряда «вопреки», когда даже при несовершенном законодательстве реализуются действительно прорывные проекты создания новых активов и бизнесов. Но то, что законодательство о ГЧП надо менять радикально – это очевидно. Не надо подменять неумение управлять экономикой ГЧП-проектами — наоборот, ГЧП-проекты должны быть инструментом развития новых экономических отношений и совершенствования существующих. Если опыт ГЧП-проекта показал, что создание добавленной стоимости в цепочке бизнесов ЖКХ создаёт интерес, то такие отношения надо бетонировать и делать условно-постоянными. До нового эффективного результата.
С другой стороны, мы должны социально ответственно относится к таким ГЧП-инновациям. Ведь если речь идёт о редевелопменте какого-то здания и его новой целесообразной трансформации, то создание ЖКХ-активов – это всегда социальная ответственность. Как техническая, так и экономическая. А если говорить о масштабных системах водоснабжения и водоотведения, то вопрос о применимости ГЧП-проектов становится ребром. А надо ли там что-то придумывать? Может, просто поручить крупным госкорпорациям, той же Русгидро, например, реализовать масштабные проекты водоснабжения для территориальных Заказчиков, но в единой трансроссийской сетевой системе? Кто-то должен отвечать за правильность этих решений в дальнейшем! А если наш частный партнёр через пять лет исчез как контрагент? Кто ответит за его решения?
Не только финансы
— Таким образом, пока никто не представил реальных обоснований эффективности ГЧП-подхода для ЖКХ-проектов. Но Минстрой упорно продвигает эту идею. Ведь они и про ГЧП в сфере создания «умного города» много говорили?
— Всё опять-таки упирается в сомнительное восприятие ГЧП как возможности привлечения частных инвестиций для закрывания «государственных дыр». Ещё раз скажу: это не имеет отношения к ГЧП, это попытка сделать трансфер ответственности за разработанные программы на частный сектор: вот, смотрите, мы всё сделали, чтобы города развивались, а частники ничего не могут и обязательства свои не выполняют. А те, кто успешно выполняет, как оказывается, делает это всегда за государственный счёт.
Поэтому обсуждать ГЧП в этом ракурсе – пустое занятие. Нам надо парадигму сотрудничества, коллаборации заселить прежде всего в головы чиновников, а не частного бизнеса. При этом надо понимать, что ГЧП – это не только финансы, это большой набор иных аспектов сотрудничества, которые не всегда можно прописать в законе! Это и доступ к информации и инновационным разработкам, и выделение земли, и подготовка инженерной инфраструктуры, и послабление по налогам и снижение ставок по кредитам. Наконец, это привлечение людских ресурсов и создание комплексной экосистемы для развития долгосрочных ГЧП-кластеров. Всё это результат сотрудничества, а не сомнительного конкурса на самые «красивые глазки».
